Qu’est-ce que le plafond de la dette et est-il vraiment important?

Le plafond de la dette fédérale des États-Unis est la somme totale que le gouvernement américain est autorisé à emprunter pour s’acquitter de ses obligations actuelles, comme les paiements de sécurité sociale, les remboursements d’impôt, les intérêts sur la dette nationale et le coût de la défense nationale. Par le passé, le rajustement du plafond de la dette était un exercice législatif de routine, mais il s’est politisé au cours des dernières décennies. Le débat politique actuel pourrait entraîner une volatilité persistante sur les marchés dans les semaines à venir, au moment où le Congrès planche sur une solution.

Parfois, un malheur n’arrive jamais seul. C’est ainsi que l’on pourrait qualifier le début de 2023, compte tenu du risque imminent de récession, du risque géopolitique accru et du risque d’une période prolongée d’inflation élevée auxquels s’ajoute la bataille sur le relèvement du plafond de la dette à la Chambre des représentants des États-Unis. Le Trésor américain a encore eu recours à ce qu’il appelle des « mesures extraordinaires » pour faire face à ses obligations pendant encore quelques mois, signalant néanmoins qu’il serait à court d’argent vers le milieu de 2023, à moins que le plafond ne soit relevé ou suspendu de nouveau. Nous pensons qu’il est très peu probable que les États-Unis manquent à leurs obligations, mais il se peut que l’impasse politique perturbe les marchés financiers d’ici à ce que le problème soit résolu.

Un siècle de querelles politiques

Le plafond de la dette nationale n’est pas un concept ancré dans la Constitution des États-Unis. Le Congrès a adopté la loi initiale sur le plafond de la dette en 1917 pour obtenir l’appui des membres réticents à l’idée d’entrer dans la Première Guerre mondiale. On pensait alors que la participation à la guerre serait plus facile à accepter si on limitait l’engagement financier.

À partir de l’époque de la Seconde Guerre mondiale, la législation sur le plafond de la dette a dû être fréquemment modifiée pour que le pays puisse répondre à ses obligations croissantes, notamment en matière de programmes de protection sociale comme l’aide sociale, de renforcement durable des troupes américaines et de mesures de lutte contre la pandémie. Le Congrès a pris des mesures pour relever, modifier ou suspendre le plafond de la dette 102 fois depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, soit pratiquement une fois par année depuis l’entrée en vigueur de la loi.

Pendant la majeure partie de son existence, le rajustement du plafond de la dette était une affaire de routine qui ne faisait pas la une des journaux ni ne dérangeait les marchés financiers. Plus récemment, le débat politique sur la prudence budgétaire et les dangers d’une dette nationale croissante occupe le devant de la scène. Les administrations républicaines et démocrates ont toutes deux contribué au creusement de la dette – en augmentant les dépenses et en réduisant les impôts – et les deux majorités législatives ont supervisé la hausse ou la suspension du plafond de la dette à de multiples reprises.

Le plafond de la dette et la dette fédérale ont augmenté sous les deux partis politiques.

Sources : Service de recherche du Congrès, Banque de Réserve fédérale de Saint-Louis, 2021.

Chaque fois qu’ils ont été sur le point de franchir ce Rubicon budgétaire, les membres du Congrès ont trouvé le moyen de s’en éloigner. Par conséquent, les États-Unis n’ont jamais été en situation de défaut de paiement. Toutefois, le processus est devenu de plus en plus compliqué. En 2011, l’agence de notation Standard & Poor’s a abaissé la note de la dette nationale – de AAA, note la plus élevée, elle est passée à AA+ – en invoquant le long débat sur le plafond de la dette et la croissance de la dette nationale. Selon l’agence de notation (article en anglais seulement), l’abaissement de la note reflète plus généralement son opinion selon laquelle l’efficacité, la stabilité et la prévisibilité de l’élaboration des politiques et des institutions politiques américaines se sont détériorées, dans un contexte de défis budgétaires et économiques continus, au-delà de ce qu’elle avait envisagé lorsqu’elle avait émis une perspective négative le 18 avril 2011. Depuis lors, elle a changé d’avis sur la difficulté de trouver un terrain d’entente entre républicains et démocrates sur la politique budgétaire. Par conséquent, elle est pessimiste quant à la capacité du Congrès et de l’administration à transformer leur accord de cette semaine en un plan de consolidation budgétaire plus complet capable de stabiliser la dynamique de la dette publique dans un avenir proche.

En effet, le gouvernement américain a subi deux paralysies très perturbatrices, en octobre 2013 et à l’hiver 2018, faute d’avoir adopté dans les délais impartis une loi d’affectation des fonds pour l’exercice à venir ou une résolution budgétaire prolongeant l’autorisation de l’année précédente. Chaque fois, les paralysies ont entraîné le licenciement de milliers d’employés fédéraux, la fermeture de parcs nationaux et de la volatilité à court terme sur les marchés.

Le plafond de la dette est-il vraiment important?

Le plafonnement de la dette en dollars non indexés d’un gouvernement fédéral est rare dans l’économie mondiale d’aujourd’hui. Le Danemark est la seule autre économie développée qui le fait. Pourtant, tous les pays s’inquiètent des déficits et cherchent à les gérer, certains mieux que d’autres.

Certains économistes estiment qu’on ne devrait pas s’inquiéter autant des déficits. Tant que l’économie croît à un rythme plus rapide que les taux d’intérêt réels, estiment-ils, la croissance devrait naturellement réduire le ratio dette-PIB au fil du temps. D’autres soutiennent que les dettes doivent être remboursées un jour ou l’autre et qu’une dette nationale importante et croissante, comme c’est le cas aujourd’hui, exige des paiements d’intérêts toujours plus élevés, peut entraîner des taux d’intérêt plus élevés et une baisse de la note de crédit, et fait obstacle à d’autres investissements potentiellement plus productifs.

Heureusement, la plupart s’entendent pour dire que permettre aux États-Unis de manquer à leurs engagements existants aurait des conséquences graves et sans précédent, comme une baisse de la valeur du dollar, une importante volatilité des marchés et des révisions négatives de la note de crédit. C’est pourquoi le Congrès devrait de nouveau trouver un moyen de relever ou de suspendre le plafond de la dette en 2023.